Minería y Diversificación Productiva

Este artículo fue publicado originalmente en Lampadia.

Escrito por Sebastiao Mendonca, del Centro Wiñaq

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Con la calidad y cantidad de las reservas metálicas que tiene el Perú, la minería puede cumplir un papel fundamental en la superación de la pobreza y en la ampliación de las puertas del desarrollo en este nuevo siglo. Sin embargo, es común escuchar que la minería genera un modelo de crecimiento dependiente de una sola actividad que restringe las potencialidades de los demás sectores económicos del país.

Este es un argumento que suena sólido, pues una economía diversificada es, por lo general, más robusta que una economía con un portafolio reducido de productos. Sin embargo, la rigidez en el pensamiento económico, que busca forzar que el país tenga una economía diversificada en el corto plazo puede resultar siendo una traba para el mejor aprovechamiento de las reservas minerales del país y para que el Perú pueda desarrollarse en una economía globalizada.

La Enfermedad Holandesa

La versión más sofisticada de la crítica al rol de la minería en el desarrollo del país es un modelo conocido como la “Enfermedad Holandesa”.El origen de este concepto se remonta al hallazgo de gas en la costa holandesa, en 1960. Ello introdujo una nueva fuente de riqueza en la economía del país, generando una euforia temporal. Pero, gradualmente un efecto secundario de la exportación masiva de gas, fue el incremento del valor de la moneda nacional de entonces, el Gulden, que afectó la competitividad de los demás sectores económicos, frenando su crecimiento. El impacto más serio se dio en las actividades industriales orientadas a la exportación, provocando una desindustrialización de la economía holandesa.

Un fenómeno similar se observó en algunos países productores de petróleo en los años 70s, cuando el alza de los precios del petróleo significó un gran influjo de dólares en sus economías afectando los otros sectores, incluida la agricultura, y generando la tendencia a expandir el gasto público a niveles insostenibles.[1]

La idea de la Enfermedad Holandesa, creada por algunos periodistas de la revista The Economist, imaginada a partir de la experiencia de Holanda y de algunos países exportadores de petróleo, ha sido muy utilizada para cuestionar el rol de la minería en el desarrollo de los países emergentes, afirmando que el desarrollo de la minería necesariamente afectaba las posibilidades de las demás actividades. Es común que cuando alguien se refiera a la contribución de la minería al desarrollo del país (dinamización de las economías regionales, contribución fiscal, mejoramiento de la infraestructura vial, generación de divisas, etc.) surjan voces contrarias recordando este concepto.

Crítica a la Enfermedad Holandesa

Nuevos estudios, realizados en este siglo, han cuestionado la generalización del modelo de la Enfermedad Holandesa, mostrando como la minería sí puede tener un impacto positivo e importante en la dinamización y modernización del conjunto de los sectores económicos. Los Estado Unidos, en el siglo XIX, antes de volverse una potencia industrial, fue el mayor productor de materias primas del mundo, gracias a la abundancia de sus riquezas minerales. Su foco en la producción de materias primas no bloqueó su desarrollo industrial. La minería fue, en gran medida, su fuente de capitalización inicial y sirvió de laboratorio sobre producción industrial. La gran escala de las operaciones mineras le permitió aprender a manejar procesos productivos complejos y las tecnologías mineras de gestión fueron transferidas gradualmente al desarrollo industrial contribuyendo a que los Estados Unidos se transformaran en la primera potencia industrial del mundo.[2]

Esos nuevos estudios concluyeron que el freno al desarrollo de muchos países emergentes, ricos en reservas minerales, no se debe al desarrollo de la minería sino a sus limitaciones institucionales, técnicas o geográficas para desarrollar las otras actividades económicas. Es decir, esos países no exportan bienes industriales porque en esos campos son muy deficientes. Los países que lograron desarrollarse en base a la minería lo hicieron porque tenían depósitos minerales y porque atrajeron empresas extranjeras que disponían de tecnologías y de un volumen de capital que les posibilitaba el aprovechamiento económico de esos depósitos.[3]

Las otras actividades económicas de muchos países ricos en reservas minerales, como la agricultura y la industria, carecen de la productividad suficiente para competir en un mercado globalizado. Aquellos países en que esas actividades eran modernas y competitivas, lograron exportar sus recursos naturales y también alimentos y bienes industriales. El caso del Perú, que veremos más adelante, es ilustrativo de ello.

Hoy día tenemos una diversidad de países que lograron combinar minería, agricultura e industria en forma exitosa: Australia, Canadá, Noruega, Chile, Nueva Zelanda, y otros más. Como la minería requiere soluciones complejas, ello genera conocimientos que pueden ser utilizados por los demás sectores. Estudios recientes sobre Australia y Noruega muestran que el desarrollo del sector extractivo, además de capitalizar el país, irradia sus avances tecnológicos y sus experiencias prácticas de gestión hacia otros sectores, en especial hacia los sectores servicios y construcción. La falla del modelo de la Enfermedad Holandesa es no haber considerado la capitalización y la irradiación de conocimientos hacia los sectores transables y no transables de la economía. La difusión de conocimientos ha sido observada en estudios recientes.[4]

Los casos de Noruega, Australia y Nueva Zelanda son ejemplos de países desarrollados, con renta per cápita (PPP) entre 43 mil y 67 mil dólares que hasta hoy se sustentan principalmente en la exploración y exportación sus recursos naturales y tienen una participación de la exportación de petróleo y minerales mayor que el Perú.[5]

Para esos países el aprovechamiento de sus recursos naturales no es ninguna “dependencia”, sino una oportunidad para alcanzar un alto grado de desarrollo económico y social, dejando claro que la exploración y exportación de recursos naturales no es una traba para llegar a ser un país rico, sino una ruta que acorta la distancia entre la pobreza y el bienestar.

El caso de Botsuana, un pequeño país del sur de África, sin acceso al mar, cercado por países políticamente inestables, y afectado por la epidemia de VIH al final del siglo pasado e inicios de este siglo, es materia de estudio de quienes buscan rutas para el desarrollo de los países emergentes.[6]

En 1966, cuando se independizó, Botsuana era un país extremadamente pobre, con solo 22 personas con formación universitaria, pero en los 35 años siguientes mantuvo una tasa de crecimiento promedio de 7.7%. En ese entonces, Botsuana tenía un PBI per cápita de sólo US$70, mientras el Perú tenía lo tenía en US$445. Es decir, en 1966 el PBI per cápita peruano era 6.4 veces más alto que el de Botsuana. Hoy, a inicios del 2019, Botsuana ha alcanzado un PBI per cápita de $8,260, un 16% más alto que el peruano.[7]

Botsuana se desarrolló gracias a la explotación y exportación de sus recursos naturales, especialmente del diamante. Los minerales son la principal fuente de divisas del país, representando 90% de las exportaciones y el 20% del PBI (2016). La historia de Botsuana evidencia que se puede superar la pobreza con un adecuado aprovechamiento y exportación de sus recursos naturales. La historia post-colonial de Botsuana ha sido muy diferente de sus vecinos: Congo, Namibia, Zimbabue e incluso Sudáfrica, y todo ello fue gracias al buen manejo de la riqueza creada por su minería.[8]

Minería y Agricultura en Perú

Los grupos contrarios a la minería buscan presentarla como inherentemente antagónica a la agricultura y repiten el modelo de la Enfermedad Holandesa como si fuera una nueva versión de la ley de la gravedad. Sin embargo, no aportan datos que sustentan sus opiniones. Veamos alguna data sobre el tema en el Perú.

Entre 1970 y 1994, cuando la actividad minera moderna era un tercio de lo que es hoy, la agricultura de la sierra se mantuvo semi-estancada, creciendo sólo 0.4% al año a lo largo de todo ese período. Es decir, el estancamiento del agro peruano antecede al desarrollo minero, y tiene otras causas, muchas de ellas históricas: muy baja productividad, minifundio, alto costo de transporte, incertidumbre climática, etc.[9] Richard Webb muestra que, en el período siguiente (1994 – 2011), cuando la minería moderna se desarrolló, la agricultura de la sierra rompió con su larga trayectoria de semi-parálisis, y pasó a crecer 4.1% anual, cerca de 10 veces más rápido que en el período anterior.[10]

Las causas del dinamismo reciente de la agricultura de la sierra son diversas, principalmente el mayor nivel de agregación espacial y la mejor conectividad. Sin embargo, el dinamismo de la agricultura de la sierra, en forma simultanea al desarrollo de la minería, contradice la narrativa de que la minería sea una traba al desarrollo agrícola de la sierra, como afirman los grupos hostiles a la minería. Los datos reales a lo largo de períodos largos muestran que no existe tal contradicción entre minería y agricultura andina, sino que las dos actividades pueden desarrollarse, y que los cambios que trae la minería (mejores carreteras, electricidad, servicios, centros urbanos, etc.) están creando condiciones favorables al desarrollo de la agricultura tradicional. Lo que sí ocurre en algunas zonas periféricas a las operaciones mineras es que las actividades no agrícolas (transporte, alimentación, alojamiento, construcción, etc.) ofrecen ruta de capitalización más rápida que la agricultura tradicional, atrayendo mano de obra hacia ellas, acelerando la migración de las poblaciones rurales hacia los centros poblados de dichos entornos mineros.

Entre 2005 y 2015, la minería peruana creció a 9% anual. En ese mismo período la agro-exportación creció a una tasa extraordinaria de 16% anual. Este fenómeno ocurrió a lo largo de diez años consecutivos. Es decir, en el Perú se ha dado el caso que dos actividades exportadoras (minería y agro-exportación) han tenido un período de auge simultaneo, sin que una generara trabas a la otra. No existe por tanto evidencia alguna de que la minería haya dificultado el desarrollo de las actividades agro-exportadoras, ni que el desarrollo minero peruano esté produciendo algo parecido a la Enfermedad Holandesa.

En el período 1991-2000, el PBI agropecuario creció 64% en términos reales, una tasa mayor a la del crecimiento del PBI global de la economía, que fue de 45% en el mismo período. Ello sugiere que en el Perú lo que ocurre es una sinergia positiva entre el crecimiento de la economía, motorizado por la minería moderna, y el sector agropecuario, justo lo opuesto al que afirman los grupos hostiles a la minería.[11]

La lógica detrás de la falsa dicotomía

Si los hechos evidencian que la minería no dificulta el desarrollo agrícola ni traba el crecimiento de las actividades agro-exportadoras, y si sugieren una sinergia positiva entre ambos sectores, surge la pregunta: ¿Por qué ese argumento está presente en las conversaciones sobre la minería? Las razones son dos: ideológicas y políticas.

La razón ideológica es la postura de muchos grupos contrarios al sistema de libre mercado. Sucede que la minería en Perú, y en muchos países emergentes, es un poderoso motor económico, y esos grupos necesitan generar argumentos contrarios a ese motor. Ello es importante en los países emergentes pues es frecuente que la minería sea la principal (y muchas veces la única) actividad económica capaz de competir en los mercados globales. Sin minería, muchos países emergentes caerían en una situación de estamento económico y de crisis política. Dado que resulta difícil negar su contribución al desarrollo, buscan entonces descalificar el tipo de desarrollo que la minería genera, como un desarrollo que distorsiona el potencial de los otros sectores.

Las razones políticas tienen que ver con los sectores sociales que predominan en las zonas mineras: los productores ligados a la agricultura tradicional. Para movilizar a esos sectores en contra de la minería se requiere una narrativa que los lleve a ver a la minería como una amenaza a su actividad principal, la agricultura. La contraposición entre la agricultura y la minería resulta entonces fundamental para justificar la promoción de los conflictos y para justificar los conflictos ante la opinión pública. El razonamiento propuesto es simple: (1) la agricultura una actividad muy importante para la población rural, (2) la agricultura debe ser protegida y, (3) si la minería perjudica a la agricultura, entonces no se debe aceptar la minería. Ese argumento también sirve para influenciar a los líderes de opinión para que expliquen los conflictos mineros como una acción de defensa de la agricultura: agro sí, mina no. No es raro escuchar a profesionales que está a favor del desarrollo repitiendo los argumentos de quienes tienen objetivos muy distintos a los de ellos.

Para los grupos adheridos al tribalismo ideológico, como los pos-extractivistas y anti-sistema en general, si los hechos cuestionan su narrativa, hay que negar a los hechos para mantener la narrativa. Por ello las ONG de los grupos pos-extractivistas: CooperAcción, GRUFIDES, Red-Muqui, etc. difunden la idea del antagonismo entre la minería y la agricultura. Este supuesto antagonismo se resume en la consigna “Agro Si, Mina No” que es vociferada en múltiples conflictos anti-mineros.

Sucede que la posibilidad de desarrollo de los países emergentes depende de su capacidad para realizar actividades económicas competitivas en el mercado global. Es importante entonces ser realistas en la identificación de esas actividades, pues de ello depende el bienestar de las futuras generaciones. En el caso del Perú, la minería metálica es una de esas actividades y su desarrollo puede acortar el camino hacia una sociedad con menos limitaciones económicas y más posibilidades de aprovechar las oportunidades que están surgiendo en este siglo. La minería, además de generar ingresos inmediatos, puede ser la principal fuente de los recursos para la construcción de capacidades para la economía peruana.